Descentralización: ¿por qué fracasa en Colombia?

11:25

No puede haber buen gobierno sin una clase media educada y numerosa. Esta idea sencilla pero profunda nos llevaría a replantear casi todos los debates sobre la descentralización, sobre la política local y sobre la corrupción en Colombia.
Por: Eduardo Lindarte Middleton / Razón Pública.
25 años de avance y 15 de retroceso

“Descentralización” es un término políticamente correcto.

 Esta palabra evoca resonancias democráticas es decir, evoca la idea de una población que toma decisiones autónomas sobre los asuntos de interés para quienes conviven en su territorio, en vez de someterse a la imposición de agentes externos. La descentralización sugiere una pequeña utopía de lo que es justo y lo que es deseable.

Se reconoce, naturalmente, que la descentralización requiere ciertas condiciones para que pueda funcionar bien. Numerosos artículos de Razón Pública se han ocupado de estas condiciones. Muchos de estos artículos aluden a las competencias legales y técnicas para que las regiones puedan asumir determinadas responsabilidades. Otros, quizás los más, subrayan la posibilidad de acceder a nuevos recursos para poder cumplir aquellas funciones. Es usual que los analistas se ocupen de las actitudes cambiantes del gobierno nacional en relación con el proceso de la descentralización en Colombia, y en este sentido parece posible distinguir dos etapas bastante bien marcadas:

Durante el último cuarto del siglo XX tendieron a mejorar las posibilidades para la descentralización. Las leyes 14 de 1983, 12 de 1986 y, después, la Constitución de 1991 con sus artículos 356 y 357 apuntaron en un sentido claramente favorable.

Pero a partir de 1999 se produce una cascada de instrumentos que frenan o moderan el impulso descentralizador. La Ley 549 de 1999, la 617 de 2000, el Acto Legislativo 01 de 2001, la Ley 715 de 2001, el Acto Legislativo 04 de 2007, el Decreto 28 de 2008, el Acto legislativo 05 de 2011, la Ley 1454 de 2011 (Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial o LOOT), y la leyes 1530 y 1606 de 2012, todas las cuales sugieren la falta de voluntad política favorable hacia la descentralización.

Pero queda la pregunta de si aquel cambio en la tendencia hacia impulsar o frenar el proceso de descentralización obedece simplemente a la mayor o menor disposición del nivel central a ceder privilegios, o si cabe pensar en otras explicaciones. - La condición esencial - Y es porque en el debate colombiano sobre el particular no ha estado muy presente, en mi opinión, el elemento o la condición principal para que la descentralización pueda funcionar con eficacia. 

Me refiero a la organización de la comunidad o sociedad local -más allá de las leyes y las formas- que se necesita para que la descentralización irrigue sus beneficios de manera amplia. Me refiero a la capacidad de la comunidad afectada para tomar directamente las decisiones y controlar la gestión de los recursos que le son transferidos en virtud de la descentralización. 

Esta capacidad básicamente supone contar con una clase media numerosa e independiente, con buen nivel educativo, dispuesta a ejercitar la ciudadanía de una manera crítica, apoyada sobre una base laboral y económica sólida y no dependiente directamente del Estado o concentrada en muy pocas empresas. La clase media es decisiva para el éxito de la descentralización por dos razones básicas: 

Porque este sector de población exige el buen uso de los recursos públicos y sanciones efectivas para quienes incurran en desvíos es decir, porque promueve la moralidad pública y demanda que ella sea respetada. Porque la clase media permite y alimenta el desarrollo de las capacidades técnicas e institucionales que la región necesita para diseñar, ejecutar y controlar los proyectos de interés local. En ausencia de este requisito, lo demás difícilmente funcionará de manera deseable. A falta de control social, una pequeña élite depredadora se apropiará de modo casi inevitable de los proyectos y recursos para satisfacer sus propios intereses. 

Es lo que una y otra vez hemos visto suceder con las regalías en distintas regiones de nuestra periferia, y que resulta en velódromos, centros de convenciones, estadios innecesarios y toda suerte de obras inconclusas pero beneficiosas para sus promotores, mientras la mayoría de los ciudadanos se sigue debatiendo en la miseria. Y la administración central es incapaz de controlar o remediar estas situaciones. 

Es importante recordar que ya en Colombia vivimos una suerte de descentralización bajo el federalismo del siglo 19. Quizás con la excepción de Antioquia—probablemente la zona con mejores condiciones para aprovecharlo- este sistema de gobierno dejó un legado muy pobre en materia de progreso, pero una huella pesada en términos de conflicto entre elites regionales y de guerras civiles muy sangrientas. Precisamente debido a estos problemas se produjo la “Regeneración” bajo Núñez, que condujo a la Constitución centralista de 1886. 

Clase media, democracia y crecimiento - El argumento de fondo en favor de la descentralización radica en la idea democrática de que los seres humanos deben poder tomar sus decisiones sobre el gobierno y la vida que desean. Se trata de una idea inobjetable y fincada en la noción de soberanía popular— particularmente allí donde existan fuertes tradiciones comunitarias de identidad local-. 

Una justificación complementaria afirma que las decisiones locales probablemente hacen uso del conocimiento local más pertinente, algo difícil cuando las decisiones se toman desde un centro distante. Pero cabe preguntarse si esto sigue siendo cierto en tiempos del internet y la telefonía celular. 

La dificultad respecto de la descentralización parece ser distinta: ¿cuáles son los intereses que gravitan sobre las decisiones que afectan la vida regional? Y la respuesta sería que el problema proviene de un Estado central clientelista, donde las legítimas prioridades regionales se diluyen y pervierten. En sentido contrario está el ejemplo de Francia, un país tradicionalmente centralista que sin embargo ha propiciado el desarrollo de sus regiones y donde el gobierno nacional aporta alrededor de un tercio de los fondos para la gestión local. 

En otras palabras: el problema no radica en la falta de autonomía de las regiones, sino más bien en una administración nacional y local penetrada por el clientelismo y la corrupción. - 

Este estado de cosas parece corresponder a un estadio intermedio de crecimiento y modernidad, donde por razones de legitimidad se necesita la participación formal de las mayorías, pero donde estas viven aún en la pobreza y la marginalidad - como es el caso de Colombia-. 

A medida que asciende el nivel económico y aumenta el peso de las clases medias, el clientelismo y la corrupción se vuelven objetos de rechazo creciente, y tanto por argumentos morales como por ser disfuncionales para el crecimiento mismo (por los sobrecostos e ineficiencias que implican estas prácticas). Esta fue la experiencia de países como Gran Bretaña y Estados Unidos en el siglo XIX, durante el cual vivieron dicha transición. 

Si mi análisis resulta correcto, tendría poco sentido empujar hacia la descentralización allí donde no existan condiciones reales para que el proceso sea benéfico. En este caso sería preferible concentrarse en depurar la administración central y someterla al imperio de la ley y la equidad, de manera que este nivel central ayude a fortalecer las condiciones locales necesarias para una buena descentralización. 

Nada de lo anterior impide por supuesto que allí donde se hayan dado las condiciones propicias sigamos avanzando de manera selectiva y progresiva. Porque además – y en todo caso- la descentralización ha de ser una construcción social progresiva que permita aprendizajes acumulativos. Es un enfoque distinto del todo o del nada para todos, porque la vida social se caracteriza por diferencias y matices, y porque reconocerlos es señal de madurez.

Share this

Related Posts

Previous
Next Post »